重庆耕地抛荒程度排名第一，网民反映该省耕地抛荒比例高达37.9%，遥遥领先全国其他地区；同属于西南地区的四川和贵州，耕地抛荒程度也在全国遥遥领先。


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农村耕地抛荒的原因与耕地本身的利用价值(预期收益)、农产品的市场需求和地方政府的行为密切相关，抛荒耕地的管理需要因势利导。


三
荒地开垦中各种形式主义问题的主要原因是，目前对农田荒地的识别和监测主要是通过卫星点来判断，可以判断一块土地是否已经荒废，但无法判断这些地块是否适合耕种，无法实现分类管理。

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武汉大学社会学院副教授龚维刚
弃耕地管理是当前农业生产领域的一个重要问题。2021年以来，全国耕地抛荒整治力度空前。那么经过一番整治，目前全国农地抛荒现象的分布特征是怎样的？农地抛荒的形成机制是什么？如何针对不同区域进行有针对性的耕地抛荒管理？
2023年春节期间，新浪微博联合武汉大学中国乡村治理研究中心在全国范围内进行了大规模问卷调查。利用春节回乡的机会，他们在新浪微博平台发起了一项针对当前农村耕地抛荒问题的调查，包括57334名家乡为农村的网友，反映了全国5万多个村庄的耕地抛荒情况，获得了当前全国耕地抛荒的最新一手数据，广泛分布在全国31个省市。
本报告以网民反映的5万多个村庄的抛荒耕地情况为基础，结合武汉大学中国乡村治理研究中心在全国各地的实地调研数据，分析了当前抛荒耕地整治过程中存在的突出问题，并提出了相应的对策建议。
一，农村耕地抛荒的总体分布特征
(一)农地抛荒现象的南北和省际差异。
在本次调查中，共有57334名网友对家乡的耕地抛荒现象进行了回应。我们请网友把自己家乡的耕地抛荒程度分为四个等级:(1)基本没有(抛荒在10%以下)；(2)少(10%-30%)；(3)一般(30%-50%)；(4)较多或非常多(50%以上)。从地级市层面，统计各地耕地抛荒情况，形成图1全国耕地抛荒地图。从中可以发现，南北之间，东西之间，各省之间都有差异。
从主要地区比较来看，东北平原和华北平原耕地抛荒程度最低，其次是长江流域主要平原(长江中游的江汉平原、洞庭湖平原、鄱阳湖平原等地区)，南方山区和丘陵地区耕地抛荒现象较为严重，主要分布在湖北、湖南、江西、广东、福建等地区。
耕地抛荒的南北差异与自然地理环境、种植方式、耕作的便利性和耕作的机械化程度密切相关。也就是华北平原和东北平原耕作方便，机械化程度比较高。同时，旱作物对农田水利设施的要求相对较低，耕作成本相对较低，因此抛荒现象较少；然而，在南方的山区和丘陵地区，许多耕作方法主要是水稻。在农田水利设施、农村机耕道荒废、山地丘陵地区机械化不便于耕作的情况下，农村社会遗留的老年劳动力显然难以胜任繁重的粮食生产任务，因而许多耕地被抛荒。
图1全国地级市耕地抛荒指数空间分布(颜色越红，抛荒程度越高，抛荒程度越绿，下同)。
表1显示，从全国28个省区情况来看(西藏、青海、新疆三省因调查样本不足30个村，未纳入省级比较)，重庆耕地抛荒程度排名第一，网民反映该省耕地抛荒比例高达37.9%，遥遥领先全国其他地区；属于西南地区的四川、贵州，耕地抛荒程度也在全国遥遥领先；耕地抛荒排名前10的地区包括甘肃、湖北、北京、湖南、江西、海南等地区，网民反映耕地抛荒比例超过20%。
(2)南方省份农地抛荒现象的区域分布特征。
鉴于耕地抛荒主要发生在南方地区，本报告重点关注耕地抛荒现象较为严重的南方地区，包括重庆、四川、贵州、甘肃、湖北、湖南、江西、浙江、广西等排名前10的省区。
西南地区的重庆、四川是我国耕地抛荒的重灾区，重庆位居全国第一，耕地抛荒严重比例高达37.9%，不仅远高于附近四川盆地的26.1%，也远高于湖北、湖南等中部地区。
四川、重庆、贵州耕地抛荒分布图。
贵州也是中国耕地抛荒的重灾区。贵州省耕地抛荒程度最高的是铜仁市，其次是遵义市。根据我们在贵州铜仁的调查，贵州铜仁万山区右玉铺村有4700亩耕地。目前，右玉铺废弃的农田至少有1500亩。
总的来说，贵州的土地抛荒主要基于几个原因:
一是地形问题，贵州92%的山区没有平原，农业生产自然条件不好；二是农业基础设施不足。农业自然条件差，后续投入不足，导致农田水利、机耕道路等条件差，农业机械化水平低，耕作不便。所以，在打工经济的大背景下，青壮年宁愿外出打工，也不愿留在村里种地。
湖北省不同地区的耕地抛荒现象；
湖北省两大工业中心武汉和十堰郊区的耕地抛荒量居全省之首；孝感、鄂州、随州等靠近武汉的地区，耕地抛荒现象明显更严重；而在远离武汉的鄂中江汉平原和鄂西地区，耕地抛荒程度明显较低。湖北省耕地抛荒程度最低的是江汉平原的荆门、潜江、天门、仙桃。
图3湖北、湖南各地级市耕地抛荒程度分布。
湖南省各地耕地抛荒现象；
湘西、张家界、怀化、娄底等山地丘陵地区耕地抛荒现象突出。洞庭湖平原附近的常德、益阳、岳阳耕地抛荒现象相对较轻，长沙附近的湘潭相对严重。此外，湘潭、衡阳等粮食生产重点地区(均为产粮大县)耕地抛荒程度也比较高，值得警惕。
图4江西、安徽各地级市耕地抛荒程度分布。
江西省耕地抛荒现象；
江西省耕地抛荒的分布特点是，江西中部各地耕地抛荒不明显，南北两端相对严重。南昌、上饶等地级市耕地抛荒相对较轻，赣州、抚州、萍乡、九江等地耕地抛荒相对严重。
安徽省耕地抛荒现象；
皖南、皖中、皖北有明显的差异。皖北地级市耕地抛荒程度很低，而皖南安庆、池州、六安、黄山、宣城等南部山区丘陵地区耕地抛荒现象较为明显。此外，合肥作为安徽省的省会城市，也面临着较高程度的耕地抛荒。
广东、广西耕地抛荒情况；
广东省珠三角地区耕地抛荒程度很低，广东省内陆梅州、河源、清远、肇庆等地区耕地抛荒程度较高。广西耕地抛荒程度相对较高的是玉林、北海等毗邻广东的地级市，以及河池等以山区为主的地方。
图5两广各地级市耕地抛荒程度分布。
二、当前重点地区耕地抛荒形成的主要原因
农村耕地抛荒的原因与耕地本身的利用价值(预期收益)、农产品的市场需求和地方政府的行为密切相关，抛荒耕地的管理需要因势利导。
(1)耕地本身的利用价值和耕种的预期收益是决定耕地抛荒程度的主要原因。
研究发现，在耕地质量好、耕种方便、市场区位条件相对较高的村庄，耕种的预期收益往往较高，这些村庄的耕地转让价格也较高，耕地抛荒程度往往较低；在质量差、耕地利用价值低的村庄，农民耕作的动力往往较弱，耕地抛荒程度也相对较高。
分析结果表明(图7)，在种田预期收益低、农地流转价格低(如农地流转价格为0)的村庄，农地抛荒风险最大，这类村庄往往很难将农地流转出去；随着耕地流转价格的提高，耕地抛荒程度持续下降，耕地流转越来越容易。比如农地流转价格在600以上的村庄，农地抛荒平均水平最低，而农地流转最充分。
不同农地流转价格下的农地抛荒程度和农地流转规模。
(注:耕地转让价格实际上直接反映了耕地的使用价值。在耕地利用价值高的村庄，容易形成“耕地高流转-耕地低废弃”的局面，而在耕地利用价值低的村庄，更容易形成“耕地难流转-耕地高废弃”的局面)
图7全国耕地流转价格的空间分布
进一步的区域比较分析表明，耕地流转价格的空间分布与耕地抛荒高度相似。在耕地流转价格相对较高的华北、东北等地区，耕地流转价格往往也相对较高，说明这些地区的耕地利用价值相对较高，农民耕作的动力较强。而在南方丘陵山区、西北干旱区和西南喀斯特地貌区，农地流转价格低，农地利用价值低，农民耕种意愿弱，农地抛荒程度较高。
分析结果表明，耕地抛荒实际上主要发生在预期效益低、耕地利用价值相对较低的地区，如南方丘陵山区、西北干旱地区和西南喀斯特地貌地区。这些地区的耕地流转价格低，很多耕地甚至是零租金，没有农民的原因就耕种。根本原因是地块零散，耕作不便，机械化作业难度大。耕地本身的质量是这些地区耕地抛荒程度低的主要原因。
(2)城市化进程中的地方政府行为加剧了耕地抛荒。
在地方政府主导的县域城市化进程中，在加大联动和占补平衡的政策约束下，地方政府有强烈的推动农村宅基地和荒地开垦的冲动。通过将这些非耕地转为耕地，腾出耕地建设用地指标。但是，问题是，开垦出来的宅基地、荒地等。，由于地方政府对农业的财政投入有限，整治后的耕地和水利设施跟不上，耕种条件差，肥力不足，农民普遍不愿意耕种。当地政府开发这些所谓的耕地后，形成了新的弃地现象。那为什么行政权力主导的耕地流转会加剧耕地抛荒？
武汉大学中国乡村治理研究中心在重庆的长期调查发现，重庆的高弃耕现象与这座城市的“地票制”密切相关。
近10年来，重庆市政府为了充分利用增挂钩政策，将更多的农业用地转为工业用地，促进这一地区的城市化发展，发明了重庆的“地票制度”。在工业发展大量占用良田的情况下，为了占补平衡，开发了许多山地丘陵荒地作为耕地补充，实现“占补平衡”，并在各种农业补贴的支持下，动员农民种植新开发的“耕地”。但由于这些新开发的荒地农业基础设施投入不足，农田水利设施跟不上，加上土壤肥力不足，耕作不便，没有农民愿意种，大户不愿意种，造成了重庆严重的耕地抛荒问题。
(3)地方政府推动的大规模农地流转也是形成农地抛荒的重要原因。
随着农村人口城镇化，大量农民进入城市，农村耕地抛荒现象逐年增多。在这个过程中，农地向大户或龙头企业大规模流转被认为是解决农地抛荒的基本办法，但农地流转未必是解决农地抛荒的“绝招”。图8中的相关性分析表明，一个村庄的农地流转规模与农地抛荒程度呈正相关关系，而那些农地流转最活跃的地区，往往也是农地抛荒程度较高的地区。那为什么大规模的农地流转和农地抛荒会有如此密切的关系呢？调查发现，一旦龙头企业或种粮大户大规模流转耕地，一旦盈利不佳或无利可图，就会出现大规模抛荒事件。
案例一:湖南省郴州市桂阳县农技人员2020年4月24日报道，今年全县掀起耕地抛荒浪潮，基层直接要求大户完成任务面积，但由于种植效益无法保证，导致出现了重抛重管的怪圈(案例来自农业科教云平台数据)。
案例二:2022年7月26日，广西柳州市三江侗族自治县农技人员反映，耕地抛荒有三个突出表现。首先是非法占用的问题。一些地方违规占用耕地，植树造林，挖湖造园，甚至发展林果业等经济产业，造成耕地流失。二是土地抛荒问题，特别是一些工商资本的大规模流转和土地的过度开发，破坏了耕作层。一旦盈利不好或者没有盈利，就会出现大规模的弃购事件。三是违规建房，建设其他非农设施。这也是目前很常见的问题。
三、对策和建议
(一)全国耕地开垦的重点在南方的山地丘陵地区和中西部的人口流出地区。
在中西部地区，县域城镇化较快的大中城市和县域郊区构成耕地抛荒整治的重中之重。以湖北省为例，湖北省武汉市土地抛荒程度居全省之首，尤其是黄陂、江夏等武汉周边地区。由于这些地区位于郊区，中老年劳动力非农就业机会多，对粮食种植没有兴趣，所以这些地区往往有非常高程度的抛荒土地。
(2)加强农业基础设施投入是重点地区弃耕地治理的关键。
通过全国比较可以发现，长三角、珠三角等经济发达地区农村的耕地抛荒程度远低于中西部地区。其中一个重要原因就是这些地区都是经济发达地区，当地政府的农业财政投入也非常巨大。当地经济发达后，反哺农业也比较强。比如浙江，他们用地方财政整过几次地，它的基础设施比中西部好很多，耕作的便利性也高很多。
在中西部地区，随着城镇化的进一步推进，越来越多的耕地通过宅基地整治、荒地整治等方式进行改造。在农田水利设施投入不足的情况下，其种植的可持续性成为问题。
(3)土地复垦的关键问题是解决谁来种，谁来收的问题。农村基层组织土地复垦后，由谁来复垦成为难题，部分地区土地复垦后继续抛荒现象普遍。
总的来说，2021年以来，废弃地整治、核查、调查力度空前加大，但问题是废弃地的复耕复垦难度很大。整治后耕地如何承包出去是关键。目前粮食价格整体偏低，而农资和劳动力成本大幅上涨，粮食生产单位面积收益较低。农田水利设施损毁、机械化耕作道路、机械无法使用、农地流转机制不畅、部分地区农地流转租金价格过高等问题，都影响到了谁来开垦耕地的问题。
(四)要警惕土地复垦过程中的形式主义和一刀切。
在抛荒整顿的行政压力下，一些地区出现了形式主义和一刀切的做法，对增加全国粮食产量没有实质性意义，还增加了农村层面的债务。
比如南方很多丘陵地区，由于农田水利设施长期失修、瘫痪，经过多年的废弃，周围的生态环境早已不适宜耕种，根本没有经济效益可言。但有些地方在“三亩五亩以上抛荒，党政一把手就地免职”的压力下，乡镇一级干部只能忍痛种这些田，或者种荷花、南瓜藤。这些做法不仅给了种植户良种或机械补贴，还消耗了基层大量的行政资源，成了浪费人和钱的形象工程。尤其是类似抛荒土地的情况屡见不鲜时，会大大加重村级债务。
案例三:湖南省娄底市双峰县。2021年4月3日，农技人员报告，全国各地正在进行荒地开垦。这里很多水田，农民种南瓜藤，与中央精神背道而驰(案例来自农业科教云平台数据)。
案例四:湖南省郴州市资兴市2022年5月26日，农技人员反映，当地政府为了应付上级检查，不计成本、无方法地进行弃荒地治理，搞一些形象工程来应付检查(案例来自农业科教云平台数据)。
荒地开垦中各种形式主义问题的主要原因是，目前对农田荒地的识别和监测主要是通过卫星点来判断，可以判断一块土地是否已经荒废，但无法判断这些地块是否适合耕种，无法实现分类管理。比如无法判断耕地抛荒的原因是农田水利设施倒塌、机耕道损毁、道路不便，还是野生动物入侵等客观原因导致无法耕种。只是说明这块地已经荒废了，所以必须局部整改，然后就会出现一大堆问题。
为什么根据卫星图斑指导农田开垦会脱离实际？
基于卫星地图的土地性质标注和用途标注是按照十几年甚至二十年的标准进行分类的。在南方的山地丘陵地区，很多标注为基本农田的地块，由于生态环境的变化，已经不适合耕种，或者已经自然退耕还林。但现在根据多年前标注的土地类型，卫星地图判断这些地块需要废弃整治。基层干部要花钱开垦这些荒地，但开垦后又不能种。改造后，他们继续弃荒地，对基层政府和人民造成了非常大的冲击，形成了村级新的农村债务，而围垦工程成了浪费人和钱，对基层造成了更大的浪费。
(5)要把上级监督和基层社会主动作为结合起来，不搞一刀切和运动式治理。
上级频繁监督与乡村两级治理薄弱之间存在结构性矛盾。不能把责任都推给农村两级，也要给地方条件空间。频繁的监管并不能从实质上解决问题，因为废弃地整治存在结构性困境，包括农民种粮收入低与生活成本高的矛盾，以及农村层面财力不足、治理效率弱化和废弃地整治成本高、复垦复垦难度大等问题。
一方面，要加大财政投入和复垦力度。针对农村层面缺乏推进围垦造地的财政能力，可以设立专项财政资金，推进抛荒土地的复垦。另一方面，将复垦的耕地以有效的形式流转，促进废弃耕地的复垦。在单位面积粮食效率低的背景下，适度规模经营是解决抛荒耕地问题的根本。"